Saturday, June 22, 2024

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Simular la transparencia: el caso del campo mexicano

Una de las primeras labores de esta investigación fue comparar las políticas de publicación de datos abiertos de la administración anterior y la actual para definir los indicadores más pertinentes para evaluar a las mismas políticas. La Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública define los datos abiertos con 10 criterios y la Métrica de Gobierno Abierto los evalúa a través de ocho variables; sin embargo, en este estudio se optó por simplificarlo a cuatro variables, para hacer más fácil la comprensión del problema para la ciudadanía.

Estos cuatro indicadores buscaron combinar los aspectos técnicos en criterios sencillos para el público no especializado. Los indicadores para medir la calidad son los siguientes: primero, que haya formatos abiertos, lo que se refiere a que los archivos se puedan consultar sin necesidad de contar con un software especializado o de paga. Segundo, que sean formatos operables, es decir, que estos archivos se puedan modificar, alterar o procesar. Tercero es que incorporen un diccionario de datos o un descriptor que explique los registros que contienen. El último criterio es la oportunidad de los datos, que se refiere a que la información sea reciente. 

En la revisión se detectó que solo 3 de cada 10 bases de datos cumplen con estos criterios. Esto implica que solo hay 3,739 conjuntos de datos que cumplen con los cuatro indicadores. Sin embargo, al ver la guía de implementación de la política de datos, publicada por el propio gobierno, resulta claro que no hay una definición exacta para comparar la calidad de los datos. Dicho de otra forma, esta investigación propuso una forma de medir y evaluar con los mismos criterios conjuntos de datos sobre la hacienda pública, los de producción agrícola o de hidrocarburos. Sin embargo, falta todavía un criterio específico para determinar la calidad de los mismos. 

Evaluar la calidad de los datos es una tarea complicada en tanto que no se ha encontrado un indicador conciso y generalizable que permita medir al mismo tiempo qué tan útiles son los datos en áreas muy diferentes del quehacer del gobierno, en áreas tan distintas como migración, programas sociales o productividad. La ausencia de esta respuesta pone en riesgo la calidad de la información y su potencial transformador. Este problema está presente en todas las políticas de datos abiertos en el mundo, no solo en México. Para entender mejor este problema ofrezco un paralelismo como ejemplo. Si la política de datos abiertos fuera una política editorial, a lo mejor algunos indicadores externos podrían ser el tamaño de letra del libro, si será de pasta blanda o dura, el tipo de papel, etcétera. Sin embargo, un criterio fundamental faltante sería la calidad en el texto a publicar.

Es posible cumplir con todos los criterios de calidad y, al mismo tiempo, publicar bases de datos poco útiles para la sociedad. De vuelta al ejemplo, también el mercado editorial puede publicar muchos libros que son malos. Otra forma de verlo es que suban información de forma recurrente y se anuncie como transparencia proactiva cuando en realidad solo están cumpliendo lo que les obliga la ley. Un ejemplo de ello es la Secretaría de Agricultura y Desarrollo Rural.

En la Imagen 1 es claro que la Secretaría de Agricultura tiene buenos resultados en varios rubros, que están evaluados por encima del promedio de las demás dependencias (señalado en rojo) y de su sector (señalado en gris). Sin embargo, esta secretaría no publica datos sobre la producción agrícola, pecuaria o pesquera, sino que se limita a subir los padrones de los programas sociales que ofrece. El organismo que se encarga de recolectar, recabar y difundir la información sobre el campo mexicano es el Servicios de Información Agroalimentaria y Pesquera (SIAP). Pese a la importante tarea que tiene en recolectar los datos y darlos a conocer, su labor está peor evaluada que SADER, tal como muestra la siguiente ficha.

El SIAP tiene un repositorio en datos.gob.mx pero también cuenta con su propio portal institucional. Esto ocasiona que unas bases se actualicen en uno, pero no en otro. Un ejemplo de esto es la base de datos de Estadística de Producción Agrícola, la cual en el portal de SIAP está actualizada hasta el año pasado, pero en datos.gob.mx solo está actualizada hasta 2020. Esto es un problema si un usuario solo encuentra o conoce un portal y el otro no. 

El problema de publicar padrones de beneficiarios

SADER optó por publicar en datos.gob.mx el listado de beneficiarios de sus programas. El argumento en favor de esta práctica es que se publica la información de forma proactiva y que permite a las personas ver el alcance de los programas. Sin embargo, esta justificación es endeble por dos motivos. El primero es que dar a conocer los padrones de beneficiarios no empata con la necesidad de innovación en una política de datos. El segundo es que no se trata realmente de transparencia proactiva, en tanto que publicar padrones de beneficiarios es en realidad una obligación mandatada tanto por la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública como por la Ley General de Desarrollo Social.

La estrategia de publicar padrones de beneficiarios pone en evidencia que hay formas de cumplir con los criterios de calidad incluso si una política de datos abiertos no se preocupa por la capacitación de servidores públicos para la innovación en la rendición de cuentas.  Esto cobra más relevancia cuando se piensa que uno de los objetivos de las políticas de datos abiertos es la transparencia proactiva, es decir, aquella donde las personas trabajadoras del estado consideran que cierta información que poseen debe publicarse y darse a conocer sin que una ley se los requiera.

Tanto SADER como SIAP tienen malas prácticas en términos de transparencia. El primero porque encontró una forma de simular transparencia. El segundo porque, al tener dos espacios para difundir información y sólo actualizar una, hace que encontrar los datos más recientes se vuelva una cuestión de suerte para los usuarios.

Estos son dos ejemplos de malas prácticas identificadas. En la primera, SADER debería revisar qué información puede ser socialmente útil para darla a conocer de forma proactiva. El SIAP, por su parte, debería mantener sus dos portales actualizados. No hay que olvidar que el objetivo de una política de transparencia es que la información sea de calidad y accesible para el público. También sirve para que la ciudadanía la utilice y explore los datos, genere conocimientos y detecte asuntos que probablemente en las dependencias ignoren y requieran atención. 

Preocupa que los datos de producción agrícola no estén actualizados en el portal de datos.gob.mx. Pero también alarma que si uno analiza la cantidad de hectáreas sembradas en todo el territorio nacional. Entre 2018 y 2022 se han perdido casi 595,688 hectáreas de siembra. Si esta extensión de terreno fuera una entidad federativa superaría en tamaño a las entidades de Colima, Aguascalientes, Morelos, Tlaxcala y Ciudad de México.  

Como muestra la imagen 3, en este sexenio la siembra se ha reducido considerablemente en estados como San Luís Potosí, Sinaloa, Durango o Puebla; y ha crecido en entidades como Oaxaca, Veracruz, Chiapas o Guerrero. En un gobierno preocupado por alcanzar la soberanía alimentaria debería ser de preocupación que 21 de 32 estados tengan menos terrenos cultivados que cuando empezó el sexenio.

En los hechos, la producción agrícola se ha contraído en este gobierno. En los dichos se presumieron dos programas prioritarios: Fertilizantes para el bienestar y Producción para el bienestar. El primero prometió que se entregarían fertilizantes en las localidades con alta o muy alta marginación. El segundo aumentaría la producción para alcanzar la autosuficiencia alimentaria.

Si bien Guerrero es de los estados donde sí han aumentado los cultivos y donde inició el programa de fertilizantes, hay argumentos para señalar que está mal focalizado. En el primer año del programa, los municipios de Teloloapan, Chilapa de Álvarez y Tecoanapa concentraban el 12% de los beneficiarios. Solo Chilapa de Álvarez está entre los tres municipios con más personas en pobreza extrema en el estado, los otros dos no se encuentran cerca de estar entre los diez municipios con más pobreza extrema en el estado. 

El padrón de Fertilizantes para el bienestar se ha incrementado en 18% desde que inició el sexenio en Guerrero y hay municipios que han mejorado su productividad. También hay cuatro municipios que han incrementado el número de hectáreas cosechadas de frijol en más de 100%. Sin embargo, en esta entidad hay 36 municipios que cultivan lo mismo o menos desde que inició el sexenio. Gracias a la información de los padrones sabemos que la mayoría del apoyo recae en productores de maíz. Pese a eso, municipios como Teloloapan, que tienen un gran número de beneficiarios, cosecharon menos toneladas de este producto que cuando inició el sexenio.

El caso de Oaxaca es interesante porque la producción agrícola que se ha incrementado corresponde a productos que no están dentro de las bases de los programas de esta administración, tal como sucede con el agave, con un crecimiento de 131% este sexenio. La hoja de té de limón, la fresa, el aguacate y el cilantro también han aumentado su producción en 25%. También en el estado se han dejado de cultivar rosas, nochebuenas y nardos.

La utilidad de los datos abiertos en el campo

La autosuficiencia alimentaria es importante. Que el campo mexicano pueda alimentar a todas las personas que habitan en el territorio nacional es un buen objetivo de política pública. Si el país produce más alimentos, estos podrían bajar de precio para mejorar el bolsillo de todas las personas. Sin embargo, simular transparencia solo compartiendo los padrones de beneficiarios y tener en otro portal los datos de producción dificulta e imposibilita la rendición de cuentas. ¿Por qué se cultiva menos ahora? Puede ser la crisis climática o los problemas de violencia que afectan a las comunidades rurales. Lo que es un hecho es que hace falta una explicación. Otro problema es que no basta que una política tenga buenas intenciones y objetivos nobles, se requieren datos para evaluar si está funcionando, si los recursos públicos están sirviendo para algo.

La SADER como cabeza de sector podría compartir los datos que recolecta el SIAP. La información sólo es útil cuando se encuentra fácilmente. Si SADER publica los padrones de beneficiarios junto con la producción de campo sería más fácil evaluar el desempeño de las políticas públicas. Así, podríamos conocer el éxito de los programas en unas entidades o demandar su aplicación en otras. Tener que explorar los datos de dos dependencias en tres portales hace posible la evaluación, pero no es información accesible para todo el público. Que la información esté en la red no sirve si las personas no la encuentran fácilmente y pueden hacer uso de ella.

Licenciado en Política y Administración Pública por El Colegi

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